26 May 2018
1873
ความสำคัญของกระดุมเม็ดแรกในรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตร
จุฑามาศ ศรีหัตถผดุงกิจ
๒๒ พฤษภาคม ๒๕๖๐
ในขั้นตอนการขอประทานบัตรเพื่อทำเหมืองแร่ของประเทศไทยนั้น เมื่อผู้ประกอบการได้ยื่นคำขอประทานบัตรแล้ว ขั้นตอนแรกที่ต้องทำก็คือ ‘การรังวัดไต่สวนพื้นที่’ ซึ่งตามระเบียบกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ว่าด้วยวิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการรังวัดกำหนดเขตคำขอ พ.ศ. ๒๕๔๗ ที่ออกตามความพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ๒๕๑๐ ได้กำหนดให้ต้องจัดทำ ‘รายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตร’ โดยให้เจ้าหน้าที่รังวัดนำกำนันหรือผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นผู้ปกครองประจำท้องที่ไปด้วย เพื่อที่จะได้ทราบข้อมูลพื้นที่จากบุคคลซึ่งอยู่ในพื้นที่จริง รายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรจึงถือเป็น ‘กระดุมเม็ดแรก’ ในขั้นตอนของการทำอุตสาหกรรมเหมืองแร่ โดยในกฎหมายได้ระบุให้กระดุมเม็ดนี้ต้องระบุรายละเอียดลักษณะภูมิประเทศที่เป็นจริงในพื้นที่คำขอและบริเวณใกล้เคียงในพื้นที่รัศมี 2 กิโลเมตร ไม่ว่าจะเป็นลำธาร ห้วย คูคลอง แหล่งน้ำซับซึม ถนน สิ่งปลูกสร้าง โบราณสถาน โบราณวัตถุ ฯลฯ ต้องมีการระบุลงไปให้ชัดเจนเพื่อป้องกันผลกระทบที่จะเกิดขึ้นในอนาคต
การนำข้อมูลเหล่านั้นมาใช้ในการพิจารณาออกใบประทานบัตรต้องมีการทำอย่างละเอียดถี่ถ้วน และที่สำคัญคือข้อมูลในรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรนี่เองที่จะถูกนำไปเป็นพื้นฐานในการจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (EIA/EHIA) ที่จะเป็นกระดุมในเม็ดต่อ ๆ ไปในอนาคต สิ่งที่เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมเหมืองแร่ในประเทศไทยกลับพบว่ากระดุมเม็ดแรกนี่เองที่เป็นปัญหาในหลาย ๆ พื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นการทำเหมืองแร่ทองคำที่จังหวัดเลย โครงการเหมืองแร่โปแตชที่จังหวัดอุดรธานีและโครงการเหมืองแร่ถ่านหินลิกไนต์ที่จังหวัดลำปาง
ซึ่งแน่นอนว่าไม่ได้มีเพียงแค่สามพื้นที่นี้เท่านั้นที่การจัดทำรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรมีความไม่ชอบมาพากล แต่ก็มีเพียงสามพื้นที่นี้เท่านั้นที่ให้ความสำคัญกับรายงานการไต่สวนฯดังกล่าวจนนำมาสู่การฟ้องคดีต่อศาลปกครอง โดยศาลปกครองจังหวัดอุดรธานีพิพากษาให้ชาวบ้านจากจังหวัดเลยและจังหวัดอุดรธานีชนะคดี ในขณะที่ศาลปกครองเชียงใหม่มีคำพิพากษายกฟ้องกลุ่มรักษ์บ้านแหง ต.บ้านแหง อ.งาว จ.ลำปาง คำถามหนึ่งที่ตามมาก็คือ “เราได้อะไรจากการฟ้องให้เพิกถอนรายงานการไต่สวนฯ ?” หลังจากมีคำพิพากษาของศาลปกครองอุดรธานีต่อคดีสิ่งแวดล้อมออกมาทั้งในคดีของการทำเหมืองแร่ทองคำจังหวัดเลย[ ]และโครงการเหมืองแร่โปแตชจังหวัดอุดรธานี[ ] สิ่งที่ผู้เขียนคาดหวังที่จะได้เห็นและอยากให้เกิดขึ้นก็คือบรรทัดฐานในการจัดทำรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรที่ควรเป็นไปตามข้อเท็จจริง และที่สำคัญคือการเปิดโอกาสให้คนในพื้นที่ได้มีส่วนร่วมทั้งในการจัดทำและในการตรวจสอบเพื่อที่จะลดความขัดแย้งระหว่างชุมชน รัฐและบริษัทที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ซึ่งกระบวนการนี้ก็เป็นหนึ่งในไม่กี่กระบวนการที่สามารถเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของพื้นที่สามารถเข้าไปมีส่วนร่วมได้ ด้วยเหตุผลนี้เอง กระดุมเม็ดแรกจึงสำคัญอย่างยิ่ง กระดุมเม็ดนี้จึงต้องเป็นกระดุมเม็ดหลักที่จะแสดงข้อมูลรายละเอียดที่ถูกต้องตามความเป็นจริง ต้องมีการเดินสำรวจจริง มีผู้ปกครองท้องที่ไปด้วยจริง และเปิดโอกาสให้ประชาชนตรวจสอบได้จริง จึงจะเป็นการจัดทำรายงานการไต่สวนฯที่ชอบด้วยกฎหมาย แต่เมื่อข้อมูลในรายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรไม่ชอบด้วยกฎหมายด้วยเหตุที่ไม่แสดงรายละเอียดที่ถูกต้องตามความเป็นจริง กระดุมเม็ดต่อ ๆ มา ไม่ว่าจะเป็นการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นเพื่อดำเนินการขอประทานบัตรในหมู่บ้าน/ชุมชนที่อยู่ในเขตคำขอประทานบัตร การขอใช้พื้นที่จากบุคคล เอกชนและหน่วยงานรัฐที่เป็นเจ้าของพื้นที่ การจัดทำแผนผังโครงการ การจัดทำรายงาน EIA/EHIA เรื่อยไปจนถึงการอนุญาตใบประทานบัตรและขอใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับประทานบัตร ที่ล้วนแล้วแต่ต้องใช้ข้อมูลจากรายงานการไต่สวนฯมาเป็นพื้นฐานก็ต้องถือว่ากระบวนการเหล่านั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นเดียวกัน
เมื่อการเริ่มต้นในการติดกระดุมเม็ดแรกทำออกมาด้วยข้อมูลอันเป็นเท็จ หรือทำด้วยวิธีการอันไม่ชอบด้วยกฎหมายแล้วประชาชนในพื้นที่จะมั่นใจได้อย่างไรว่าในอนาคตที่จะเกิดขึ้นในชุมชนจะเป็นไปตามระเบียบ วิธี หรือข้ออ้างที่ทางผู้ประกอบการอ้างมาจริง ๆ เมื่อเริ่มต้นด้วยความเคลือบแคลงใจ ความไม่ไว้ใจ คงเป็นไปได้ยากที่จะสร้างความปรองดองให้เกิดขึ้นในอนาคต เพราะฉะนั้น การสร้างบรรทัดฐานที่ดีก็ควรเริ่มทำตั้งแต่กระดุมเม็ดแรก เมื่อเห็นแล้วว่ากระดุมเม็ดแรกคือเม็ดที่มีปัญหาก็ไม่มีความจำเป็นใด ๆ ที่จะต้องดูว่าชายเสื้อที่ใส่จะเท่ากันหรือไม่ เรื่องแบบนี้ไม่จำเป็นต้องรอให้ผลกระทบเกิดขึ้นก่อน เมื่อรู้แล้วก็ต้องรีบแก้ไข เพราะการกระทำที่ไม่ถูกต้องตั้งแต่เริ่มต้นย่อมไม่มีทางที่จะทำให้ถูกต้องได้ในอนาคต
คำถามต่อมาก็คือ “เราได้เห็นอะไรจากคำพิพากษาศาลปกครองเชียงใหม่ ?”
ในคดีที่ทำการฟ้องคดีที่ศาลปกครองเชียงใหม่นี้เป็นคดีของชาวบ้านกลุ่มรักษ์บ้านแหงจากหมู่บ้านแหงเหนือ หมู่ที่ ๑ และ ๗ และบ้านแหงใต้ หมู่ที่ ๒ ต.บ้านแหง อ.งาว จ.ลำปาง ที่กำลังต่อสู้คัดค้านโครงการเหมืองแร่ถ่านหินใกล้บริเวณชุมชน ได้ยื่นฟ้องคดีว่ารายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรเป็นเท็จ ซึ่งเป็นชาวบ้านกลุ่มแรกที่ได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองในประเด็นนี้มาตั้งแต่ปี 2556 และก็เป็นพื้นที่สุดท้ายจากในสามพื้นที่ที่ได้มีคำพิพากษาออกมา ซึ่งชาวบ้านในพื้นที่เห็นว่าการที่หน่วยงานราชการแอบอ้างว่าลงมาสำรวจพื้นที่แต่กลับแจงข้อมูลลงไปในรายงานการไต่สวนฯที่ไม่ตรงกับความเป็นจริงนั้นย่อมถือเป็นการละเมิดสิทธิแล้ว เนื่องจากข้อมูลเหล่านั้นจะถูกนำไปเป็นข้อมูลพื้นฐานในการพิจารณาว่าพื้นที่ดังกล่าวเหมาะแก่การทำเหมืองแร่หรือไม่ และในความเป็นจริงนั้น ตัวรายงานการไต่สวนฯไม่ใช่แค่ข้อมูลเบื้องต้นตามที่หน่วยงานราชการชี้แจงต่อศาลปกครองเชียงใหม่เพื่อลดทอนคุณค่ารายงานการไต่สวนฯให้ต่ำลง แต่เปรียบเสมือน ‘กรอบ' ในการจัดทำรายงานวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม หากในรายงานการไต่สวนฯไม่มีการระบุเรื่องแหล่งน้ำซับซึม ใน EIA/EHIA ย่อมไม่มีการระบุข้อมูลแหล่งน้ำซับซึมตามไปด้วย หากในรายงานการไต่สวนฯไม่ระบุทางน้ำและทางสาธารณะ ย่อมไม่มีทางที่รายงาน EIA/EHIA จะปรากฏทางน้ำและทางสาธารณะด้วยเช่นกัน และถึงแม้ว่าการสำรวจพื้นที่เพื่อจัดทำรายงาน EIA/EHIA จะมาทำในฤดูฝนที่เห็นชัดเจนว่าป่าไม้อุดมสมบูรณ์เพียงใด แต่ข้อมูลนี้จะไม่ปรากฏในรายงานแน่นอนหากในรายงานการไต่สวนฯระบุว่าพื้นที่นี้คือป่าเสื่อมโทรม ซึ่งเมื่อเป็นเช่นนี้คงไม่อาจพูดได้ว่ารายงานการไต่สวนฯไม่กระทบสิทธิและหน้าที่ของเอกชน ทั้งยังมีคำพิพากษาศาลปกครองอุดรธานียืนยันในเรื่องนี้ว่าการจัดทำรายงานการไต่สวนฯไม่ได้เป็นเพียงข้อมูลเบื้องต้นที่รอให้ประชาชนโต้แย้ง แต่เป็นกระบวนการเบื้องต้นที่สำคัญที่ต้องแสดงข้อมูลอย่างละเอียดถี่ถ้วน ถูกต้องสมบูรณ์ เพราะข้อมูลนี้จะถูกนำไปใช้เป็นข้อมูลในการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นเพื่อดำเนินการขอประทานบัตรในหมู่บ้าน/ชุมชนที่อยู่ในเขตคำขอประทานบัตร รวมไปถึงนำมาใช้ในการพิจารณาออกใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับประทานบัตรของหน่วยงานต่าง ๆ ในขั้นตอนต่อ ๆ มาด้วย
แต่สุดท้ายผลการพิพากษาคดีต่อกลุ่มรักษ์บ้านแหงก็ไม่ได้เป็นดังหวัง โดยศาลปกครองเชียงใหม่ได้มีคำพิพากษายกฟ้อง[ ] ซึ่งจากการอ่านคำพิพากษามีประเด็นต่าง ๆ ในการพิจารณาคดี ดังนี้ 1. ชาวบ้านไม่มีหลักฐานยืนยันว่าสภาพป่าเป็นแหล่งน้ำซับซึมดังที่กล่าวอ้างมาในคำฟ้อง 2. รายงานการไต่สวนฯครั้งที่สองลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2555 มี ‘ผู้ฟ้องคดี’ ที่ 41 ซึ่งเป็น ‘ผู้ถูกฟ้องคดี’ ที่ 3 ในฐานะผู้ใหญ่บ้านลงนามรับรองด้วย ซึ่งแสดงให้เห็นว่ารายงานการไต่สวนฯนี้เป็นไปตามข้อเท็จจริงแล้ว รายงานดังกล่าวจึงถูกต้องไม่เป็นการทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดี 3. เรื่องลำน้ำห้วยโป่งที่ระบุว่าอยู่ในพื้นที่คำขอประทานบัตรที่ 8/2553 นั้นเป็นเพียงทางผ่านของน้ำตามฤดูกาล ไม่ได้มีน้ำไหลตลอดเวลา จึงไม่ใช่แหล่งต้นน้ำ 4. รายงานการไต่สวนฯครัั้งที่สองลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2555 ไม่ได้ทับที่หรือมีที่ราษฎรรายใดอยู่ในพื้นที่ที่จะต้องได้รับความยินยอม จึงไม่ได้มีการทับที่ราษฎรตามที่ผู้ฟ้องคดีกล่าวอ้าง 5. เรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนเห็นว่าการจัดทำรายงานการไต่สวนฯเป็นเพียงการกำหนดขอบเขตพื้นที่คำขอประทานบัตร ซึ่งเป็นเพียงการแสวงหาข้อเท็จจริงเบื้องต้น ยังไม่ใช่การกระทำที่เปลี่ยนแปลงหรือก่อให้เกิดการกระทบสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล
จากประเด็นดังกล่าวทั้ง 5 ข้อ ผู้เขียนขอหยิบยกประเด็นสำคัญขึ้นมาพิจารณาเนื่องจากเห็นถึงความผิดพลาดและมีความคิดเห็นที่ขัดแย้งต่อคำพิพากษาดังกล่าว ดังนี้
ในประเด็นที่ 2 ศาลได้ระบุในคำพิพากษาว่าผู้ฟ้องคดีที่ 41 ซึ่งเป็นผู้ใหญ่บ้านในขณะที่มีการจัดทำรายงานการไต่สวนฯครั้งที่สองลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2555 นั้น ได้ร่วมลงนามในรายงานดังกล่าวในฐานะผู้ปกครองท้องที่นั้น เป็นสิ่งที่ไม่ตรงตามความเป็นจริง เพราะจากการขอตรวจสอบสำนวนของทนายความผู้เป็นเจ้าของคดีและชาวบ้านที่เป็นผู้ฟ้องคดีร่วมกันได้ยืนยันชัดเจนว่าผู้ที่ลงนามในรายงานการไต่สวนฯไม่ใช่ผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นผู้ฟ้องคดีที่ 41 แต่เป็นกำนันซึ่งไม่ใช่คนในท้องที่ เพียงแต่มีนามสกุลที่คล้ายกันเท่านั้น คำวินิจฉัยในประเด็นนี้ควรเป็นสาระสำคัญแห่งคดีเพราะหากผู้ลงนามไม่ใช่ผู้ใหญ่บ้านซึ่งเป็นผู้ปกครองท้องที่ไม่ได้ลงไปเดินสำรวจพื้นที่ รายงานการไต่สวนฯดังกล่าวย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย (เทียบจากคำพิพากษาศาลปกครองอุดรธานีที่พิพากษาในประเด็นนี้ว่า ในข้อที่ ๒๒ วรรคหนึ่ง ของระเบียบกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ ว่าด้วยวิธีการปฏิบัติเกี่ยวกับการรังวัดกำหนดเขตคำขอ พ.ศ. ๒๕๔๗ ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำการรังวัดนำกำนันหรือใหญ่บ้านเจ้าของพื้นที่ไปทำการรังวัดด้วย การไต่สวนจะอาศัยแต่เพียงข้อมูลจากเเผนที่และการสอบถามข้อมูลจากผู้ปกครองท้องที่ไม่ได้ จะต้องอาศัยการเดินสำรวจท้องที่เป็นประเด็นสำคัญ ดังนั้นการลงลายมือชื่อในรายงานไต่สวนฯโดยไม่ได้ไปสำรวจพื้นที่จริงจึงไม่ถูกต้องตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนด ย่อมมีผลทำให้รายงานการไต่สวนฯไม่ชอบด้วยกฎหมาย) แต่เมื่อคำพิพากษาศาลปกครองเชียงใหม่ออกมาเช่นนี้เพียงเพราะดูชื่อคนผิด ย่อมทำให้เกิดคำถามต่าง ๆ ตามมามากมายว่าเพราะเหตุใดข้อผิดพลาดเช่นนี้จึงเกิดขึ้น ทั้ง ๆ ที่มีการฟ้องคดีตั้งแต่ปี 2556 ซึ่งถือเป็นการรอคอยความยุติธรรมที่ยาวนาน ซึ่งเหตุการณ์หนึ่งที่อาจจะสามารถระบุสาเหตุของข้อผิดพลาดนี้ได้ก็คือการไม่อนุญาตให้ตุลาการแถลงคดีในวันที่มีการนั่งพิจารณาก่อนมีคำพิพากษา เพราะเมื่อขอคัดสำนวนได้มาแล้วทางผู้ฟ้องคดีจึงเห็นว่าคำแถลงคดีของตุลาการมีจุดผิดพลาดที่เหมือนกันโดยเข้าใจผิดว่าผู้ที่ลงนามในรายงานการไต่สวนฯคือผู้ฟ้องคดีที่ 41 หากในวันนั้นผู้พิพากษาเปิดโอกาสให้ตุลาการแถลงคดีดังเช่นคดีอื่น ๆ ย่อมเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีได้ทักท้วงถึงข้อผิดพลาดดังกล่าว และผลแห่งคดีจากคำพิพากษาอาจจะไม่ออกมาเป็นเช่นนี้
ประเด็นที่ต้องวิเคราะห์ต่อมาคือประเด็นที่ 4 ซึ่งเป็นประเด็นที่สืบเนื่องมาจากประเด็นที่ 2 ที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าแม้ในคำขอประทานบัตรจะมีหรือไม่มีที่ดินราษฎรตามที่ได้รังวัดมาในรายงานการไต่สวนฯครั้งที่สอง แต่หน่วยงานที่ได้ทำการไต่สวนจะสามารถรู้ได้อย่างไรว่าจะเป็นเช่นนั้นจริงในเมื่อการไต่สวนครั้งนี้ไม่ได้มีการปิดประกาศให้ประชาชนคัดค้านภายใน 20 วัน เหมือนกับที่ทำรายงานการไต่สวนในครั้งแรก เพราะชาวบ้านในพื้นที่ไม่มีใครได้ทราบเลยว่าทางหน่วยงานรัฐได้เข้ามาทำการไต่สวนใหม่ตามที่ได้ลงข้อมูลไว้ในวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2555 และรวมไปถึงผู้ฟ้องคดีที่ 41 ซึ่งเป็นผู้ใหญ่บ้านในขณะนั้นก็ไม่ทราบถึงการไต่สวนดังกล่าวด้วยเช่นกัน ประเด็นสุดท้ายที่ต้องนำมาวิเคราะห์กันก็คือประเด็นที่ 5 ที่ควรจะเป็นประเด็นที่ต้องวินิจฉัยและถกเถียงกันมากที่สุดว่าขั้นตอนในการจัดทำรายงานการไต่สวนฯที่ไม่ถูกต้องถือเป็นการกระทำที่เปลี่ยนแปลงหรือก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลหรือไม่
ตามความเห็นของผู้เขียนนั้น รายงานการไต่สวนฯถือเป็นขั้นตอนที่มีความสำคัญมาก เนื่องจากในรายงานต้องระบุข้อมูลพื้นฐานในพื้นที่ซึ่งต้องมีความถูกต้องสมบูรณ์มากที่สุด ซึ่งแน่นอนว่าข้อมูลเหล่านี้ต้องอาศัยคนในพื้นที่เป็นสำคัญเพื่อให้ได้ข้อมูลที่ตรงตามความเป็นจริงว่าทางน้ำและทางสาธารณะอยู่ตรงไหน ชาวบ้านใช้ประโยชน์จากทางน้ำหรือไม่และอย่างไร และใช้เส้นทางสาธารณะใดสัญจรไปมาในชีวิตประจำวัน ซึ่งหากไม่ระบุให้ชัดเจนถูกต้องตั้งแต่แรกก็ย่อมเป็นปัญหาข้อขัดแย้งที่จะเกิดขึ้นในอนาคต เพราะข้อมูลเหล่านี้เองที่ต้องถูกนำไปใช้ในขั้นตอนต่อ ๆ ไปอย่างไม่อาจปฏิเสธได้ การเข้ามาของเจ้าหน้าที่ที่เข้ามาจัดทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย รวมไปถึงการให้ข้อมูลที่ไม่ถูกต้องย่อมเป็นการกระทำละเมิดต่อประชาชน ถือเป็นการกระทบสิทธิและหน้าที่แล้ว
เนื่องจากสาระสำคัญแห่งการถูกกระทบสิทธินั้นไม่มีความจำเป็นว่าร่างกายหรือจิตใจจะต้องได้รับความกระทบกระเทือน หรือไม่มีความจำเป็นที่จะต้องรอให้ผลกระทบจากการทำเหมืองเกิดขึ้นก่อนแต่อย่างใด เพราะนั่นเป็นเพียงการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ แต่รายงานการไต่สวนประกอบคำขอประทานบัตรถือเป็นการวางหลักการแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุสำหรับกระบวนการขออนุมัติ/อนุญาตประทานบััตรเพื่อทำเหมืองแร่ในประเทศไทยได้ดีทีเดียว นั่นเป็นอุดมคติที่ปรากฎอยู่ในลายลักษณ์อักษร แต่กระบวนทัศน์ของผู้รักษากฎหมายและกระบวนการยุติธรรมที่ประชาชนหวังพึ่งจากการพิจารณาคดีทางปกครองกลับสวนทาง.///
