24 November 2016
1238
( ขอบคุณภาพจาก : http://transbordernews.in.th/home/?p=9998 ) เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ 17 พฤศจิกายน 2559 Mining zone : ไมนิ่งโซนหรือ ‘เขตทรัพยากรแร่’ มีพัฒนาการมาเป็นลำดับในกฎหมายแร่ฉบับที่ผ่าน ๆ มา เพราะปัญหาใหญ่ของการนำแร่ขึ้นมาใช้ ก็คือ แหล่งแร่อาจจะพบอยู่ภายใต้พื้นที่ซึ่งมีข้อจำกัดการใช้พื้นที่ตามกฎหมายและกฎระเบียบอื่น ๆ ซึ่งทำให้การขออนุญาตเข้าทำประโยชน์ในพื้นที่หวงห้ามเหล่านี้เพื่อการทำเหมืองแร่ก็มีอุปสรรคมาตลอดทุกยุคสมัย จากปัญหาการพัฒนาทรัพยากรแร่ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่สาม (พ.ศ. 2515- 2519) ที่ไม่อาจขยายตัวเพิ่มขึ้นได้มากทำให้รัฐบาลต้องแก้ไขกฎหมายแร่ฉบับที่ยังใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน คือ พระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 เป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. 2516ด้วยการเพิ่มเติมมาตรา 6 ทวิ เข้ามาเนื่องจากว่ากฎหมายแร่ที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นไม่อาจเร่งรัดและส่งเสริมการสำรวจและการผลิตแร่ให้ได้ผลและอำนวยประโยชน์แก่ประเทศชาติได้ตามที่วางแผนไว้จึงได้เพิ่มเติมมาตรา 6 ทวิ เพื่อเปิดโอกาสให้นักลงทุนสามารถทำสัญญาสัมปทานผูกขาดกับรัฐได้ เนื่องจากระบบสัมปทานปกติตามกฎหมายแร่ที่ใช้บังคับอยู่มีข้อจำกัดในเรื่องของขนาดพื้นที่ อายุสัมปทานคุณสมบัติของผู้ขอสัมปทาน หลักเกณฑ์ เงื่อนไขและวิธีการที่เป็นอุปสรรคขัดขวางต่อการลงทุนในพื้นที่ขนาดใหญ่ที่ต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากและเทคโนโลยีขนาดใหญ่ ระบบสัมปทานผูกขาดทำให้ข้อจำกัดของระบบสัมปทานปกติตามกฎหมายแร่หมดไป กล่าวคือ ระสัมปทานผูกขาดได้เปิดโอกาสให้รัฐและเอกชนสามารถทำสัญญาผูกขาดต่อกันเพื่อดำเนินการสำรวจและผลิตแร่ใดก็ได้ที่เป็นเป้าหมายในพื้นที่ขนาดใหญ่เป็นการทำสัญญาจับจองพื้นที่แหล่งแร่เพื่อการ ‘สำรวจ’ และ ‘ผลิต (หรือทำเหมืองแร่)’ ล่วงหน้าไว้ก่อนทั้ง ๆ ที่ยังไม่ได้รับอาชญาบัตรให้สำรวจแร่และประทานบัตรให้ทำเหมืองแร่แต่อย่างใด แต่การทำสัญญาเช่นนี้เป็นการผูกขาดแหล่งแร่ชนิดใดชนิดหนึ่งหรือหลายชนิดในพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งที่มีขนาดใหญ่มากกว่าที่ระบบสัมปทานปกติตามกฎหมายแร่จะอนุญาตให้สัมปทานได้เอาไว้ให้แก่เอกชนที่ทำสัญญา เพื่อรับประกันไม่ว่ากรณีใด ๆ ว่ารัฐจะเอื้อประโยชน์ให้ถึงที่สุดให้เอกชนที่ทำสัญญาได้รับอาชญาบัตรและประทานบัตรอย่างแน่นอน โดยไม่กำหนดวันสิ้นสุดสัญญาหากแม้ยังไม่ได้รับสัมปทานที่เป็นอาชญาบัตรสำรวจแร่หรือประทานบัตรทำเหมืองแร่ไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ๆ ก็ตาม เช่น การประท้วงคัดค้านโครงการของประชาชน หรือความล่าช้าในระบบราชการที่เกิดจากบุคลากร องค์กร ระบบหรือตัวบทกฎหมายที่มีข้อจำกัดการใช้พื้นที่ตามกฎหมายหลายฉบับขัดกัน เป็นต้น ระบบสัมปทานผูกขาดก็จะคุ้มครองพื้นที่แหล่งแร่นั้นไว้ให้กับเอกชนที่ทำสัญญาโดยไม่กำหนดวันสิ้นสุดสัญญา และเนื่องจากระบบสัมปทานผูกขาดได้เปิดโอกาสให้เอกชนจับจองพื้นที่แหล่งแร่เป็นแปลงขนาดใหญ่มาก เช่น สัญญาให้สิทธิสำรวจและผลิตแร่โปแตชในจังหวัดอุดรธานี คลุมพื้นที่ 2,333 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 1.5 ล้านไร่ ระหว่างกระทรวงอุตสาหกรรมและกรมทรัพยากรธรณีกับบริษัท ไทยอะกริโกโปแตช จำกัด เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม พ.ศ. 2527ได้ทำให้แร่โปแตชทั้งหมดในขอบเขตพื้นที่แหล่งแร่ตามสัญญาเป็นของบริษัท ไทยอะกริโกโปแตช จำกัด แต่เพียงผู้เดียว ไม่ว่าจะขอประทานบัตรทำเหมืองแร่โปแตชกี่ครั้งหรือนานเพียงใดก็ตาม เพราะเป็นสัญญาที่ไม่กำหนดวันสิ้นสุดสัญญาหรือไม่กำหนดวันสิ้นสุดอายุสัมปทาน ปี พ.ศ. 2522 ในช่วงของการใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่สี่ (พ.ศ. 2520- 2524) มีการแก้ไขมาตรา 6 ทวิ อีกครั้งหนึ่ง และเพิ่มเติมมาตรา 6 จัตวา เข้ามาด้วย เพื่อต้องการให้สภาพการใช้ระบบสัมปทานผูกขาดไปขยายการพัฒนาทรัพยากรแร่ให้กระตุ้นเศรษฐกิจของประเทศให้มีการขยายตัวมากยิ่งขึ้น โดยเล็งเห็นความสำคัญว่าระบบสัมปทานผูกขาดจะสามารถขยายตัวได้ก็ต่อเมื่อมีพื้นที่หรือเขตทรัพยากรแร่แปลงใหญ่ ซึ่งจะเป็นไปไม่ได้เลยหากไม่สามารถนำแหล่งแร่ที่พบอยู่ในพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่สงวนหวงห้ามตามกฎหมายอื่นมาใช่้ประโยชน์ได้ โครงการสำคัญที่ใช้เงื่อนไขของมาตรา 6 จัตวา ก็คือ โครงการเปิดประมูลเพื่อพัฒนาเหมืองแร่ทองคำเป็นโครงการขนาดใหญ่ พื้นที่เลย-อุดรธานี-หนองคาย โดยมีผู้ได้รับสัญญาให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำเมื่อวันที่ 19 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2532 จำนวน 4 ราย ได้แก่ (1) บริษัท ผาคำเอ็กซ์พลอเรชั่นแอนด์ไมนิ่ง จำกัด แปลง 1 พื้นที่ 253,930 ไร่ (2) บริษัท ผาทองเอ็กซ์พลอเรชั่น แอนด์ ไมนิ่ง จำกัด แปลง 2 พื้นที่ 798,914 ไร่ (3) บริษัท ภูเทพ จำกัด แปลง 3 พื้นที่ 694,070 ไร่ และ (4) บริษัท ทุ่งคำ จำกัด แปลง 4 พื้นที่ 426,297 ไร่รวมพื้นที่ให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำตามเงื่อนไขของมาตรา 6 จััตวา ทั้งหมด 2,173,211 ไร่ ผลสำเร็จของการให้สัมปทานตามมาตรา 6 จัตวา ก็คือบริษัท ทุ่งคำ จำกัด สามารถเปิดทำเหมืองแร่ทองคำได้ 6 แปลง พื้นที่ประมาณ 1,500 ไร่ บริเวณภูทับฟ้า-ภูซำป่าบอนในเขต ต.เขาหลวง อ.วังสะพุง จ.เลย เมื่อปี พ.ศ. 2545และเริ่มดำเนินการผลิตหลังจากที่ได้รับใบอนุญาตก่อตั้งโรงงานเมื่อปี พ.ศ. 2549 และยังมีพื้นที่ที่ขอประทานบัตรจับจองไว้แล้วอีก 106 แปลง ประมาณ 30,000 กว่าไร่แต่ส่วนใหญ่เป็นพื้นที่ป่าไม้และติดอยู่ในส่วนของพื้นที่ลุ่มน้ำชั้น 1 เอและบี จึงทำให้การดำเนินการขอประทานบัตรในแปลงเหล่านี้มีอุปสรรคปัญหาและความยุ่งยากเป็นอย่างมากที่ต้องขออนุญาตใช้พื้นที่ตามกฎหมายป่าไม้และขออนุมัติจากมติคณะรัฐมนตรีอีกชั้นหนึ่ง จึงทำให้ไมนิ่งโซนในมาตรา 6 จัตวา เกิดอาการสะดุด ไม่สามารถเป็นไมน่ิงโซนได้ตามประสงค์ เพราะไม่เอื้อประโยชน์ให้มีการนำทรัพยากรแร่ในพื้นที่ป่าไม้และพื้นที่สงวนหวงห้ามตามกฎหมายอื่นออกมาใช้ประโยชน์ได้ง่ายเท่าที่ควร เพราะติดเงื่อนไขว่าพื้นที่ใดที่ได้ทำการสำรวจแล้วปรากฎว่ามีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงให้กันออกจากเขตป่าไม้และพื้นที่สงวนหวงห้ามตามกฎหมายอื่นเพื่อนำมาออกสัมปทานทำเหมืองแร่เป็นอันดับแรกก่อนการสงวนหวงห้ามได้ หากพื้นที่นั้นมิใช่แหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึม ความพยายามในการแก้ไขความผิดพลาดของระบบสัมปทานผูกขาดให้ถูกต้อง ระบบสัมปทานผูกขาดใน ‘สัญญาว่าด้วยการสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำ แปลงที่สี่ พื้นที่น้ำคิว-ภูขุมทอง’ ระหว่าง กรมทรัพยากรธรณี กับ บริษัท ทุ่งคาฮาเบอร์ จำกัด และกับ บริษัท ทุ่งคำ จำกัด จัดทำขึ้นเมื่อวันที่ 5 พฤศจิกายน 2534 ทำให้บริษัท ทุ่งคำ จำกัด สามารถเปิดทำเหมืองแร่ทองคำได้ 6 แปลง พื้นที่ประมาณ 1,500 ไร่ บริเวณภูทับฟ้า-ภูซำป่าบอน ในเขต ต.เขาหลวง อ.วังสะพุง จ.เลย ได้ เป็นผลมาจากมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2530 ที่ได้กำหนดนโยบายว่าด้วยการสำรวจและพัฒนาแร่ทองคำ และตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 10 มกราคม 2532 ที่อนุมัติให้กระทรวงอุตสาหกรรมออกอาชญาบัตรผูกขาดสำรวจแร่ อาชญาบัตรพิเศษและประทานบัตรสำหรับการสำรวจและทำเหมืองแร่ทองคำในพื้นที่จังหวัดเลย จังหวัดหนองคายและบริเวณใกล้เคียง แม้แต่ ‘สัญญาให้สิทธิสำรวจและผลิตแร่โปแตชในจังหวัดอุดรธานี’ คลุมพื้นที่ 2,333 ตารางกิโลเมตร หรือประมาณ 1.5 ล้านไร่ ระหว่างกระทรวงอุตสาหกรรมและกรมทรัพยากรธรณีกับบริษัท ไทยอะกริโกโปแตช จำกัด เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม พ.ศ. 2527 ก็เป็นผลจากมติคณะรัฐมนตรีเช่นเดียวกัน ทั้งสองสัญญาฯดังกล่าวเป็นสัญญาให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ในพื้นที่ขนาดใหญ่มาก คำถามที่สำคัญก็คือการทำสัญญาฯบนพื้นที่ขนาดใหญ่ระดับนี้กระทำภายใต้บทบัญญัติใดของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ที่เป็นกฎหมายหลักในการกำหนดหลักเกณฑ์วิธีการเงื่อนไขและคุณสมบัติการให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ทุกชนิดและขนาด ตามความเป็นจริงแล้วพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ได้เปิดโอกาสให้มีการขอ ‘สัมปทานสำรวจแร่’หรือที่เรียกว่าอาชญาบัตร และ ‘สัมปทานทำเหมืองแร่’ หรือที่เรียกว่าประทานบัตร ในพื้นที่ขนาดใหญ่ได้เช่นกัน ซึ่งปรากฏเนื้อหาอยู่ในมาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา แต่มีเนื้อหาสาระสำคัญที่แตกต่างจากสองสัญญาฯดังกล่าว 2 ประเด็น คือ ประเด็นแรก ‘การสำรวจ’ และ ‘ทำเหมือง’ มีลักษณะต่างกรรมต่างวาระ หรือมีลักษณะเป็น ‘ขั้นตอน’ อันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนด หมายถึงว่าผู้ประกอบการที่สนใจลงทุนในกิจการเหมืองแร่จะต้องขอและได้สัมปทานสำรวจแร่ก่อน หลังจากที่สำรวจเสร็จและพบว่ามีแร่ในเชิงพาณิชย์ที่พร้อมจะลงทุนก็จะต้องขอและได้สัมปทานทำเหมืองแร่ในลำดับขั้นตอนต่อไป ไม่ใช่ทำสัญญาในลักษณะให้สิทธิสำรวจและทำเหมืองแร่ในคราวเดียวกันเพื่อจูงใจนักลงทุน หรือทำสัญญาจับจองพื้นที่แหล่งแร่เอาไว้ก่อน ทั้ง ๆ ที่ยังไม่ได้รับอาชญาบัตรให้สำรวจแร่และประทานบัตรให้ทำเหมืองแร่แต่อย่างใดซึ่งการทำสัญญาเช่นนี้เป็นการขยายอำนาจในการอนุมัติ/อนุญาตสัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่ของเจ้าหน้าที่รัฐมากเกินไปกว่าขอบเขตที่กฎหมายแร่ได้บัญญัติไว้โดยใช้อำนาจฝ่ายบริหารผ่านมติคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อเอารัฐ--ประชาชนและระบบราชการ--ไปรับประกันความเสียหายไม่ว่ากรณีใด ๆ ว่ารัฐจะเอื้อประโยชน์ให้ถึงที่สุดให้ผู้ประกอบการที่ทำสัญญาไว้ได้รับอาชญาบัตรและประทานบัตรอย่างแน่นอน หากแม้ยังไม่ได้รับสัมปทานที่เป็นอาชญาบัตรสำรวจแร่หรือประทานบัตรทำเหมืองแร่ ไม่ว่าด้วยเหตุผลใด ๆ ก็ตาม สัญญาฯดังกล่าวก็จะคุ้มครองพื้นที่แหล่งแร่นั้นไว้ให้กับผู้ประกอบการที่ทำสัญญาโดยไม่กำหนดวันสิ้นสุดสัญญา ซึ่งส่งผลให้หลักขั้นตอนอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนดในกฎหมายแร่ถูกทำลายลงไปจากการกระทำของรัฐ-ราชการที่ต้องการเอื้อประโยชน์ให้ถึงที่สุดเพื่อให้ผู้ประกอบการได้ทำเหมืองแร่ให้จงได้ ซึ่งจะส่งผลต่อมาให้กระบวนการพิจารณาและตรวจสอบการขอประทานบัตรเพื่อให้ได้รับการอนุมัติ/อนุญาตซึ่งมีหลายขั้นตอนหละหลวม ไม่รอบคอบรัดกุมเพียงพอ เพราะสัญญาได้ผูกมัดไว้แล้วว่าผู้ประกอบการจะต้องได้ทำเหมืองแร่ให้จงได้ ประเด็นที่สอง มาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา มีข้อจำกัดเกี่ยวกับพื้นที่ที่เป็น ‘แหล่งต้นน้ำ’ หรือ ‘ป่าน้ำซับซึม’แม้ปรากฏว่ามีแหล่งแร่อุดมสมบูรณ์และมีมูลค่าทางเศรษฐกิจสูงก็ไม่สามารถประกาศให้เป็นเขตแหล่งแร่เพื่อออกประทานบัตรชั่วคราวหรือประทานบัตรได้ จะต้องคำนึงถึงการเป็นพื้นที่สงวนหวงห้ามก่อนเป็นอับดับแรก แต่สัญญาฯดังกล่าวกลับด้าน คือ ละเมิดหลักการของมาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา ด้วยการนำพื้นที่แหล่งต้นน้ำหรือป่าน้ำซับซึมที่พบว่ามีแร่ทองคำมาให้สัมปทานสำรวจแร่และทำเหมืองแร่แก่ผู้ประกอบการได้ ที่น่าสนใจก็คือสัญญาฯดังกล่าวไม่ได้กระทำภายใต้บทบัญญัติมาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา หรือมาตราอื่นใดของพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 แต่กระทำภายใต้มติคณะรัฐมนตรี (ครม.) ซึ่งมีสถานะเป็นกฎ ระเบียบและแนวทางปฏิบัติของฝ่ายบริหารเท่านั้น โดยหลักการแล้ว ไม่สมควรอย่างยิ่งที่มติ ครม. จะขัดต่อพระราชบัญญัติ เพราะมติ ครม. ไม่ใช่พระราชบัญญัติ และไม่สามารถอ้างมติ ครม. เป็นข้อยกเว้นตัวบทกฎหมายในพระราชบัญญัติซึ่งมีสถานะหรือศักดิ์สูงกว่าได้ เพราะเป็นกฎหมายที่ใช้บังคับกับประชาชนทั้งประเทศไม่ใช่มติ ครม. ที่เป็นกฎ ระเบียบหรือแนวทางปฏิบัติของฝ่ายบริหารเท่านั้น ประเทศไทยที่ใช้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศกฎหมายจะต้องถูกตราหรือยึดโยงกับประชาชนโดยรัฐสภา แต่มติ ครม. ไม่ยึดโยงตามกระบวนการออกกฎหมายดังกล่าว คำถามสำคัญก็คือมติ ครม.ที่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัติซึ่งมีศักดิ์สูงกว่า เพราะยึดโยงกับประชาชนภายใต้การออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ-ระบบรัฐสภา จะส่งผลให้สัญญาฯดังกล่าวเป็นโมฆะหรือไม่ และด้วยความผิดพลาดเช่นนี้เอง หน่วยงานที่เกี่ยวข้องจำต้องแก้ไขความผิดพลาดให้ถูกต้อง มิเช่นนั้นอาจจะถูกภาคประชาชนฟ้องร้องดำเนินคดีส่งผลเสียหายได้ในอนาคต แนวทางแก้ไขก็คือต้องทำให้รูปแบบสัญญาหรือระบบสัมปทานผูกขาดตามมาตรา 6 ทวิ และมาตรา 6 จัตวา มีความถูกต้องมากย่ิงขึ้นเพื่อป้องกันการฟ้องคดีจากภาคประชาชน ด้วยการเขียนบทเฉพาะกาลของ ‘ร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ....’ ฉบับคณะรัฐมนตรีชุดที่มีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี เอาไว้ในวรรคสองของมาตรา 188 ดังนี้ “มาตรา 188 บรรดาอาชญาบัตร ประทานบัตร หรือใบอนุญาตที่ได้ออกให้ตามพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้ยังคงใช้ได้จนกว่าจะสิ้นอายุหรือถูกเพิกถอน บรรดาข้อผูกพันตามสัญญาต่าง ๆ ซึ่งมีอยู่กับรัฐบาลไทยโดยกระทรวงอุตสาหกรรมและกรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่ก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้มีผลใช้บังคับต่อไป ตามข้อผูกพันแห่งสัญญานั้น ๆ ทั้งนี้ จนกว่าผลการใช้บังคับตามสัญญาจะสิ้นสุดลง ” เพียงเท่านี้ก็สามารถฟอกหลักการที่ผิดของระบบสัมปทานผูกขาดในพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ให้เป็นถูกขึ้นมาได้ และร่างกฎหมายแร่ฉบับนี้ได้ผ่านการพิจารณาในชั้น ‘กรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. ....’ ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เสร็จเรียบร้อยแล้วเมื่อวันที่ 28 ตุลาคม 2559 ที่ผ่านมา กำลังอยู่ในช่วงจัดทำเอกสารเพื่อเตรียมนำเข้าพิจารณาในวาระสองและสามของ สนช. ภายในต้นเดือนธันวาคม 2559 นี้ เพื่อที่จะตราเป็นกฎหมายใช้บังคับแทนพระราชบัญญัติแร่ พ.ศ. 2510 ที่ถูกใช้บังคับมาอย่างยาวนานครบกึ่งศตวรรษ ภายในต้นปีหน้า