9 August 2015
1293
สถานการณ์การเมืองในยามนี้ ชุลมุนวุ่นวายเต็มไปหมด เนื่องจากรัฐบาลโยทหารกำลังรื้อ ถอน และแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายสำคัญๆ ของประเทศ โดยที่ไม่ได้หารือหรือสร้างความเข้าใจ สร้างการส่วนร่วมอย่างจริงจังกับประชาชน โดยเฉพาะสถานการณ์ล่าสุด คือเรื่องการยกร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญที่กำลังพิจารณาในคณะกรรมาธิการยกร่าง ในช่วงสุดท้าย ก่อนสรุปส่งให้สภาปฏิรูปแห่งชาติ(สปช.) พิจารณารับรอง และเปิดให้มีการลงประชามติต่อไปนั้น ได้มีการเพิ่มเติมเนื้อหาที่ไม่เคยเปิดเผยกับสาธารณะมาก่อน โดยเฉพาะในมาตรา 190 เกี่ยวกับการห้ามตรากฎหมายเพื่อจัดเก็บและจัดสรรภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (earmarked tax) โดยรัฐบาลและมีบทเฉพาะกาลให้หน่วยงานที่มีกฎหมายอยู่แล้วให้บังคับใช้ต่อไปอีกไม่เกินสี่ปี นำมาซึ่งคำถามมากมายจากหลายภาคส่วนเกี่ยวกับข้อบัญญัตินี้ ทำให้หลายกระแสความคิดมีความเห็นพ้องตรงกันว่า ควรจะมีการแสดงเจตจำนงไปยังรัฐบาลและคณะกรรมาธิการ รวมถึงสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ รับรู้ว่าองค์กรประชาชนหลายภาคส่วน มีความเห็นคัดค้านแนวทางการแก้ไขกฎหมายภาษีของรัฐบาล โดยมีเหตุผลในการคัดค้าน ดังนี้
๑. การห้ามตรากฎหมายเพื่อจัดเก็บและจัดสรรภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (earmarked tax) นี้ เป็นประเด็นสาธารณะที่ไม่เคยถูกเปิดเผยต่อสาธารณะมาก่อนเลย ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้ รัฐบาลโดยรองนายกรัฐมนตรี มรว. ปรีดิยาธร เทวกุล เพิ่งจะส่งหนังสือลงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๘ ถึงประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อเสนอปรับปรุงแก้ไข และประธานคณะกรรมาธิการฯ ได้เห็นชอบนำเข้าที่ประชุมช่วงกลางเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการฯได้เห็นชอบให้แก้ไขมาตรา ๑๙๐ วรรค ๔ ให้ห้ามตรากฎหมายเพื่อจัดเก็บและจัดสรรภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ โดยมีบทเฉพาะกาลในมาตรา ๒๘๑ ให้หน่วยงานที่มีกฎหมายอยู่แล้ว ให้บังคับใช้ต่อไปอีกไม่เกินสี่ปี(แก้จากสามปีที่รัฐบาลเสนอ) และเตรียมจะสรุปเสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติภายในวันที่ ๒๒ สิงหาคมนี้ โดยกระบวนการทั้งหมด สาธารณชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง ไม่ได้รับทราบหรือมีส่วนให้ข้อมูลหรือความคิดเห็นเลยแม้แต่น้อย ด้วยเป็นร่างบทบัญญัติรัฐธรรมนูญประเด็นใหม่ที่เขียนเติมจากส่วนราชการตามลำพังอย่างเงียบๆ โดยไม่ได้อยู่ในร่างที่เคยประชาพิจารณ์ในเวทีต่างๆ มาก่อน นอกจากนั้นกระบวนการสื่อสารชี้แจงในการประชุมคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ก็เป็นไปอย่างจำกัดและรวบรัด จนทำให้กรรมาธิการหลายท่านเข้าใจผิดว่า ผลจากมาตรานี้แค่เพียงเปลี่ยนวิธีการจัดเก็บเงิน ให้ไปจัดเก็บไว้ที่คลังก่อน แล้วจึงส่งมาให้หน่วยงานตามกฎหมายเดิมเท่านั้น
๒. ภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (earmarked or dedicated tax) เป็นวิธีการหรือเครื่องมือทางงบประมาณที่ประเทศต่างๆในโลกใช้ในการจัดสรรภาษีหรือรายได้ในสัดส่วนจำกัด ไปยังภารกิจหรือเป้าหมายที่เฉพาะเจาะจง ในทางทฤษฎีและประสบการณ์ของประเทศต่างๆ เครื่องมือทางงบประมาณนี้สร้างทางเลือกที่เป็นประโยชน์มากมาย จากการลดข้อจำกัดของระบบงบประมาณปกติในเรื่องที่รัฐบาลเห็นว่าจำเป็น แม้จะมีข้อพึงระวังของเครื่องมือที่รัฐบาลและรัฐสภาต้องดูแลให้มีการใช้ให้พอเหมาะสมอยู่ตามปกติ แต่การที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอย่างถาวรว่า ประเทศไทยจะใช้เครื่องมืองบประมาณชนิดนี้ไม่ได้เลย นับเป็นเรื่องที่ทำให้ประเทศไทยเสียโอกาสจากการจำกัดตัวเอง ให้อยู่แต่กับวิธีทางงบประมาณกระแสหลักดั้งเดิมเท่านั้น และนับเป็นเรื่องล้าหลังเมื่อเทียบกับกระแสสากลของโลก ที่หลายประเทศอาทิ อังกฤษ สหรัฐฯ แคนาดา บราซิล ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน ญี่ปุ่น จีน ฯลฯ ต่างก็ใช้ระบบภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะในการพัฒนาประเทศ
๓. ในบริบทการออกกฎหมายภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะในประเทศไทยที่ผ่านมา มีการใช้หลักกับ พรบ. กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.), พรบ.องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ไทยพีบีเอส) และ พรบ. การกีฬาแห่งประเทศไทย ที่มีวงเงินจากภาษีสรรพสามิตยาสูบและสุรา ที่เรียกเก็บเพิ่มจากภาษีที่เข้าคลังตามปกติ คิดรวมกันเพียงประมาณร้อยละ ๐.๓-๐.๔ ของงบประมาณแผ่นดินเท่านั้น การยกเลิกกฎหมายที่มีอยู่และห้ามไม่ให้มีอีกในอนาคต โดยไม่ระบุเหตุผล หรือจะให้เหตุผลเกี่ยวกับการไม่เพียงพอของงบประมาณปกติ ก็นับว่าไม่สมเหตุสมผลอย่างยิ่ง หรือหากอ้างเหตุผลเรื่องประสิทธิภาพประสิทธิผล (ซึ่งไม่มีข้อมูลใดใดระบุไว้ และมีกลไกตามกฎหมายประเมินอยู่แล้ว) ก็อาจดำเนินการได้ในระดับการบริหารของรัฐบาลหรือการออกกฎหมายของรัฐสภา โดยไม่มีเหตุผลความจำเป็นต้องตราเป็นการห้ามออกกฎหมายแบบนี้ และยกเลิกกฎหมายที่มีอยู่เดิมทั้งหมดไว้ในรัฐธรรมนูญ
๔. แหล่งภาษีเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะที่ประเทศไทยเก็บอยู่คือการจัดเก็บเพิ่มจากภาษีสรรพสามิตสุราและยาสูบเป็นหลัก (ไม่ได้แบ่งจากภาษีที่รัฐบาลยังคงเก็บเข้าคลังเต็มจำนวนอยู่แล้ว แต่เก็บเพิ่มเข้าหน่วยงาน) ที่นอกจากมีผลให้เพิ่มกลไกราคาให้การบริโภคสินค้าที่มีผลกระทบต่อสุขภาพและสังคมทั้งสองชนิดในประชาชนไทยลดลง (โดยเม็ดเงินภาษีที่รัฐบาลได้รับไม่ลดลง) แล้ว องค์กรอย่าง สสส. ยังใช้เงินดังกล่าวมาดำเนินงานต่างๆ เพื่อการควบคุมการบริโภคสุรา ยาสูบ และการสร้างเสริมสุขภาพอีกด้วย การยกเลิกกลไกภาษีเฉพาะนี้ จึงเป็นมาตรการที่อุตสาหกรรมทั้งสองได้ประโยชน์เรียกร้องต่อภาคการเมืองมาตลอด เพราะภาษีเฉพาะที่จัดเก็บเพิ่มนี้ จะกลับไปบวกเป็นผลกำไรของธุรกิจยาสูบและเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ แล้วยังได้กำจัดองค์กรที่มาขัดขวางการทำกำไรของธุรกิจ อาจมีเพียงโรงงานยาสูบที่จะแบ่งกำไรบางส่วน ซึ่งเป็นส่วนน้อยมาก จากเงินส่วนนี้คืนรัฐบาลในฐานะรัฐวิสาหกิจ แต่ธุรกิจเอกชนหรือธุรกิจต่างชาติจะได้เงินคืนกลับไปเต็มๆ และถ้าหากจะแก้กฎหมายใหม่กำหนดให้สามหน่วยงานต้องกลับไปของบประมาณแผ่นดิน ก็จะต้องไปขอแบ่งเอางบประมาณแผ่นดินที่จำกัดอยู่แล้วมาใช้แทนภาษีเพิ่มในส่วนนี้ งานควบคุมปัจจัยเสี่ยงทางสุขภาพและการสร้างเสริมสุขภาพย่อมถดถอยลง ซึ่งเป็นแนวโน้มในทำนองเดียวกับที่หลายประเทศที่หน่วยงานที่จัดตั้งโดยภาษีเฉพาะ ถูกแทรกแซงจากอุตสาหกรรมที่เสียประโยชน์ ต่อนโยบายทางการเมืองมาก่อน น่าเสียใจความหวังของอุตสาหกรรมที่เสียประโยชน์ กำลังจะประสบความสำเร็จในรัฐบาลนี้ และในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญคณะนี้
๕. ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ได้ประกาศตัวในการร่างและประชาพิจารณ์ว่ายึดถือหลักการ “พลเมืองเป็นใหญ่” เป็นหนึ่งในหลักสำคัญ แต่มาตรานี้กลับมีแนวโน้มทำลายกลไกทางสังคม ที่มีส่วนสำคัญในการสร้างความเข้มแข็งให้พลเมืองไทย ทั้งด้านการสื่อสารสาธารณะ การพัฒนาสังคม สุขภาพและการกีฬา ตั้งแต่ระดับหมู่บ้าน ไปจนถึงเครือข่ายระดับประเทศที่ทำงานร่วมกับรัฐบาล เกิดผลงานที่เป็นประโยชน์มากมาย การจำกัดระบบงบประมาณให้ใช้ผ่านระบบราชการเป็นหลักเท่านั้น ทำให้น่าจะเป็นอุปสรรคสำหรับอนาคตของประเทศไทย ที่มุ่งหวังว่าจะเกิดการปฏิรูปเชิงระบบจากทุกภาคส่วน แต่ทว่ากลไกสังคมที่จะสนับสนุนภาคพลเมืองกลับต้องอยู่ภายใต้การควบคุมเต็มที่จากรัฐบาลในอนาคตทั้งหมด จึงเป็นการกระทำที่ไม่เพียงจะไม่สนับสนุนการทำให้ “พลเมืองเป็นใหญ่” ตามที่ประกาศไว้เท่านั้น แต่ร่างรัฐธรรมนูญนี้ยังเดินไปในทางตรงข้าม ด้วยการทำลายความเข้มแข็งของพลเมืองเท่าที่พอมีอยู่แล้วลงไปอีกด้วย
ดังนั้น องค์กรหลายภาคส่วนจากภาคประชาชน ต่างมีเจตนารมณ์ร่วมว่าขอคัดค้านเนื้อหาในมาตรา 190 วรรคสี่ ด้วยเหตุผลที่ได้แสดงข้างต้น และขอให้ตัดวรรคดังกล่าวออกจากร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับนี้ด้วย
อัฎธิชัย ศิริเทศ
ทีมงานไทยเอ็นจีโอ
