11 May 2015
1407
เลิศศักดิ์ คำคงศักดิ์ ๔ มีนาคม ๒๕๕๘
ความ คลุมเครือที่กลายเป็นอุปสรรคสำคัญที่สุดของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้เรียก ร้องให้แก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมและกฎหมายภาษีเงินได้ปิโตรเลียมเพื่อเปลี่ยน จากระบบสัมปทานเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตก็คือ การเปลี่ยนเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจะสามารถเปลี่ยนนิยาม “ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ” ได้หรือไ่ม่ ทั้งนี้ ฝ่ายนำของขบวนการประชาชนที่ต่อสู้เรียกร้องให้ยกเลิกการเปิดสัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑ ได้ปล่อยให้แนวร่วมชนชั้นกลางและชนชั้นนำในกรุงเทพฯเข้ามายึดกุมความคิดและควบคุมการเคลื่อนไหวของขบวนการประชาชนไว้แทบหมดสิ้นแล้ว ซึ่งแนวร่วมชนชั้นเหล่านั้นมีเป้าหมายเพียงแค่การแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพื่อเปลี่ยนจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปันผลผลิตเท่านั้นพอ เพราะสิ่งที่ต้องการก็คือผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับมากขึ้นจากระบบแบ่งปันผลผลิต นอกจากนั้น พวกเขามีความคิดและมุมมองเช่นเดียวกับรัฐ ดังนั้น เพื่อคงไว้ซึ่งความเป็นเจ้าของทรัพยากรปิโตรเลียม การ รักษานิยามความหมายให้ปิโตรเลียมเป็นของรัฐจะเป็นหลักประกันได้ดีที่สุดว่า รัฐสามารถมีอำนาจบีบบังคับให้ประชาชนเปิดทางเพื่อขนเครื่องจักรและอุปกรณ์ใน การขุดเจาะสำรวจ ผลิต วางท่อขนส่งและก่อสร้างโรงแยกก๊าซบนที่ดินที่มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองของประชาชนเอง รวมทั้งที่สาธารณประโยชน์ที่ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกันด้วย เพื่อข่มขู่บังคับให้มีพลังการต่อต้านขัดขืนจากประชาชนให้น้อยที่สุด นอกจากประเด็นเรื่องปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ยังมีสารัตถะอื่นของกฎหมายปิโตรเลียมที่จะได้นำมากล่าวไว้ด้วยในบทความนี้ ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ “มาตรา ๒๓ ปิโตรเลียมเป็นของรัฐ ผู้ใดสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียมในที่ใดไม่ว่าที่นั้นเป็นของตนเองหรือของบุคคลอื่น ต้องได้รับสัมปทาน การขอสัมปทานให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง แบบสัมปทานให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง” มาตรา ๒๓ ถือว่าเป็นหัวใจของกฎหมายปิโตรเลียม หรือพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. ๒๕๑๔ ซึ่งสามารถอธิบายระบบกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมได้ชัดเจนที่สุดว่าใครคือเจ้าของทรัพยากรนี้ แม้ปิโตรเลียมจะอยู่ใต้ถุนบ้านของเราก็ไม่ถือว่าปิโตรเลียมนั้นเป็นสิทธิและทรัพย์สมบัติของเจ้าของที่ดิน ไม่ว่าจะเป็นที่ดินมีกรรมสิทธิ์หรือมีเพียงสิทธิครอบครองก็ตาม และ ถึงแม้จะแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมเพื่อเปลี่ยนจากระบบสัมปทานไปเป็นระบบแบ่งปัน ผลผลิตก็ไม่ได้หมายความว่าปิโตรเลียมจะไม่เป็นของรัฐอีกต่อไปแล้ว เพราะมันเป็นคนละประเด็นกัน ไม่ได้แปรผันตามกันดังที่ตัวแทนบางท่านของขบวนการประชาชนออกมาให้ความเห็นต่อสาธารณะด้วยความเข้าใจผิดในทำนองว่า การเปลี่ยนไปใช้เป็นระบบแบ่งปันผลผลิตจะทำให้ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นของประชาชน แต่ตัวแทนบางท่านก็ให้ความเข้าใจที่ถูกต้องต่อสาธารณะว่า การเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตในกิจการปิโตรเลียมจะทำให้รัฐมีรายได้มากขึ้น และ ถึงแม้จะอธิบายขยายความเพิ่มเติมอย่างไรก็ไม่อาจเข้าใจได้ว่ารายได้ที่รัฐ ได้เพิ่มขึ้นจากการเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตเป็นส่วนเดียวกันกับผล ประโยชน์หรือรายได้ของประชาชนผู้ได้รับผลกระทบจากนโยบายและโครงการพัฒนา ปิโตรเลียมหรือไม่ อย่างไร และ รวมทั้งสิ่งที่ยังครอบงำอยู่ นั่นคืออำนาจในการบริหารจัดการทรัพยากรปิโตรเลียม หากยังคงอยู่ภายใต้หลักการปิโตรเลียมเป็นของรัฐก็ไม่มีทางที่จะถ่ายเทหรือ เปลี่ยนมือมาสู่ประชาชนได้อย่างแน่นอน เพราะการบัญญัติหรือกำหนดให้ปิโตรเลียมเป็นของรัฐจะเป็นหลักในการตีความกฎหมายในเชิงปกป้องการกระทำของรัฐเป็นหลัก หน่วยงานรัฐจะบริหารจัดการปิโตรเลียมอย่างไรก็ได้เพื่อให้เกิดประโยชน์และรายได้เข้าสู่รัฐ นำไปสู่การดำเนินการตัดสินใจอนุมัติ/อนุญาต โครงการต่างๆโดยไม่เห็นความสำคัญของกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ละเลยไม่ถามความเห็นและรับฟังประชาชนผู้อาจได้รับผลกระทบก่อนเพราะคิดว่าตน คือรัฐ และรัฐเป็นเจ้าของปิโตรเลียม ทั้งที่จริงแล้วรัฐเป็นเพียงผู้ได้รับมอบอำนาจจากประชาชนทั้งหมดให้ทำหน้าที่บริหารจัดการแทนเท่านั้น ต่าง จากกฎหมายน้ำหรือกฎหมายทรัพยากรน้ำที่ย้อนหลังไปในช่วงเริ่มต้นของทศวรรษ ๒๕๔๐ ขบวนการประชาชนได้รวมพลังคัดค้านธนาคารโลกและธนาคารพัฒนาแห่งเอเชียหรือเอดี บีที่บังคับให้รัฐไทยต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจและออกกฎหมายหลายฉบับ รวมทั้งกฎหมายน้ำด้วย ซึ่งเป็นเงื่อนไขเพื่อแลกกับการกู้เงินนำมาฟื้นฟูประเทศจากวิกฤติเศรษฐกิจปี ๒๕๔๐ ที่ต้องบัญญัติให้ “น้ำเป็นของรัฐ” ใน การต่อสู้คัดค้านกฎหมายน้ำเป็นเวลาหลายปีต่อมากับองค์กรการเงินระหว่าง ประเทศและกับหน่วยงานราชการของไทยเองจนล่วงเลยเข้าสู่ทศวรรษ ๒๕๕๐ รัฐและราชการไทยจึงยอมตัดบทบัญญัติคำว่าน้ำเป็นของรัฐออกจากร่างกฎหมายน้ำ ในส่วนของทรัพยากรแร่ก็มีปัญหาคล้ายคลึงกัน ในต้นปี ๒๕๕๒ ได้มีการเสนอ ‘ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยแร่ พ.ศ. ....’ โดยบัญญัติให้ “แร่เป็นของรัฐ” เช่นเดียวกันจนล่วงถึงปลายปี ๒๕๕๓ กระทรวงอุตสาหกรรมก็ขอถอนร่างฯ ดังกล่าวออกในชั้นการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เพราะเห็นว่าร่างฯ ดังกล่าวมีหลายขั้นตอนไม่สมบูรณ์ โดยเฉพาะหลักการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้เสียยังไม่ชัดเจน และมีผลกระทบต่อสิทธิชุมชนตามรัฐธรรมนูญฯ ๒๕๕๐ ซึ่งถือว่าเป็นประเด็นโต้งแย้งที่สำคัญ ต่อมา ร่างกฎหมายแร่ฉบับต่อจากนั้น โดยเฉพาะฉบับที่ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีในรัฐบาลเผด็จการทหาร คสช. เมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๕๘ ได้ตัดบทบัญญัติคำว่าแร่เป็นของรัฐทิ้งไป อย่างไรก็ตาม ทรัพยากร ปิโตรเลียมของประเทศต้องอยู่บนหลักการว่าเป็นของปวงชนชาวไทยทุกคนและเมื่อมี กรณีที่ประชาชนอาจได้รับผลกระทบจากการดำเนินนโยบายหรือโครงการพัฒนา หรืออาจมีผลต่อสมบัติส่วนรวม รัฐ ต้องย้อนกลับมาถามความคิดเห็นจากประชาชนก่อนการบัญญัติให้ปิโตรเลียมเป็นของ ปวงชนชาวไทยทุกคนจะทำให้เห็นเจตนารมณ์ในการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ได้ชัดเจน ขึ้นว่าต้องเป็นไปเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของประชาชนทุกคน มิใช่เพื่อผลประโยชน์ของคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด ดังนั้นแล้ว ข้อท้้าทายในการแก้ไขกฎหมายปิโตรเลียมตามบัญชาของรัฐเผด็จการทหาร คสช. ที่ จะทำให้แล้วเสร็จภายในสามเดือน นับแต่ปลายเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ และเป็นหมุดหมายที่ดีที่สุดของขบวนการประชาชนที่อุตสาหะลงทุนทั้งแรงกายแรง ใจเพื่อผลักดันให้รัฐยกเลิกการเปิดให้สัมปทานปิโตรเลียมครั้งที่ ๒๑ ก็คือต้องแก้ตรงมาตราที่เป็นหัวใจ นั่นคือมาตรา ๒๓ โดยต้องเปลี่ยนบทบัญญัติจากปิโตรเลียมเป็นของรัฐให้ “ปิโตรเลียมของเป็นของประชาชน” รวม ทั้งต้องให้ทรัพยากรปิโตรเลียมเป็นสิทธิและทรัพย์สมบัติติดที่ดินของผู้เป็น เจ้าของที่ดินทั้งโดยมีกรรมสิทธิ์หรือมีเพียงแค่สิทธิถือครองก็ตาม ตรงจุดนี้เท่านั้น ถึง จะเป็นหลักประกันว่าการเปลี่ยนไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตจะเป็นระบบที่คำนึงถึง ผลประโยชน์ของประชาชนมากกว่าผลประโยชน์ของรัฐและผู้รับสัมปทาน ส่วนรัฐก็ให้มีหน้าที่ปกติในการอนุมัติ/อนุญาตให้เกิดการแบ่งปันผลผลิตโดยสร้างกติกาที่เคารพสิทธิและทรัพยากรปิโตรเลียมที่ติดที่ดินของบุคคลและสาธารณประโยชน์เป็นสำคัญ พื้นที่เกาะที่อยู่ในเขตแปลงสำรวจ “มาตรา ๒๘ในการใหสัมปทานใหกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติกําหนดเขตพ้ืนที่แปลงสํารวจโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เขตพื้นที่แปลงสำรวจที่มิใช่อยู่ในทะเล ให้กำหนดพื้นที่ได้ไม่เกินแปลงละสี่พันตารางกิโลเมตร เขตพื้นท่ีแปลงสํารวจในทะเล ใหรวมถึงพ้ืนท่ีเกาะที่อยูในเขตแปลงสํารวจน้ันด้วย” นี่คือมาตรา ๒๘ ที่ถูกแก้ไขเพ่ิมเติมโดยพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นการแก้ไขครั้งล่าสุด ที่แปลงสำรวจบนบกสามารถขอสัมปทานได้ไม่เกินแปลงละสี่พันตารางกิโลเมตร แต่ไม่ระบุให้จำกัดจำนวนแปลง ส่วนการขอสัมปทานแปลงสำรวจในทะเลไม่กำหนดขนาดพื้นที่เอาไว้เพื่อไม่ให้เป็น อุปสรรคต่อการสำรวจในทะเลห่างไกลและมีน้ำลึกที่ต้องลงทุนด้วยความเสี่ยงสูง จึงเปิดโอกาสให้ขอได้ขนาดใหญ่มาก ๆ แต่ประเด็นที่น่าสนใจก็คือการยกพลขึ้นเกาะที่อยู่ในเขตแปลงสำรวจของผู้รับสัมปทาน (ถ้ามีเกาะที่ใหญ่โตพอที่จะเป็นที่อยู่อาศัยของมนุษย์ได้) จะ ทำให้ผู้รับสัมปทานซึ่งส่วนใหญ่เป็นนักลงทุนข้ามชาติสามารถมีสิทธิสภาพนอก อาณาเขตได้โดยปริยายหรือไ่ม่ หรือสามารถถือกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้โดยรัฐต้องประกาศใช้กฎหมายเวนคืนที่ดิน ตามมาตรา ๖๕, ๖๗ และ ๖๘[1] ของกฎหมายปิโตรเลียมเพื่ออำนวยความสะดวกหรือเอื้อประโยชน์แก่ผู้รับสัมปทานให้ถึงที่สุดได้อีกด้วยหรือไม่ คณะกรรมการปิโตรเลียม มาตรา ๑๕ ของกฎหมายปิโตรเลียมกำหนดองค์ประกอบคณะกรรมการปิโตรเลียมไว้ ๑๕ คน ส่วนใหญ่เป็นข้าราชการประจำ โดยปลัดกระทรวงพลังงานเป็นประธาน อธิบดีกรมที่ดิน อธิบดีกรมประมง อธิบดีกรมป่าไม้ อธิบดีกรมสรรพากร เลขาธิการสำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ผู้อำนวยการสำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน ผู้แทนกระทรวงกลาโหม ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนกระทรวงอุตสาหกรรม และผู้ทรงคุณวุฒิอีกห้าคนเป็นกรรมการ ข้อสงสัยในประเด็นแรกก็คือกรรมการในส่วนของผู้ทรงคุณวุฒิที่ถูกกำหนดว่าจะ ต้องไม่เป็นข้าราชการในส่วนราชการที่มีกรรมการโดยตำแหน่งสังกัดอยู่ ซึ่งสามารถตีความในขอบเขตกว้างมาก ตัวอย่างเช่น ผู้ทรงคุณวุฒิเป็นข้าราชการสังกัดกระทรวงพลังงานแต่ไม่ได้สังกัดสำนักงาน นโยบายพลังงานซึ่งอยู่ในส่วนราชการที่มีกรรมการโดยตำแหน่งอยู่แล้วหนึ่ง ตำแหน่ง ผู้ทรงคุณวุฒิดังกล่าวก็สามารถเป็นกรรมการปิโตรเลียมได้ใช่หรือไม่ ดังนั้นแล้ว ถ้านับรวมผู้ทรงคุณวุฒิตามความเข้าใจนี้ก็แสดงว่าคณะกรรมการปิโตรเลียมทั้ง ๑๕ คน เป็นข้าราชการประจำทั้งหมด หาผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความเป็นอิสระจากระบบราชการไม่ได้เลยแม้สักคนเดียว แต่ถ้าไม่ได้เป็นไปตามข้อสงสัยดังที่กล่าวมา ก็ยังมีประเด็นที่น่าสนใจอีกประเด็นหนึ่ง กล่าวคือ มาตรา ๑๖/๑ (๖) ได้ กำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ทรงคุณวุฒิเอาไว้ว่าต้องไม่เป็น กรรมการ หรือผู้บริหาร หรือผู้มีอำนาจในการจัดการหรือมีส่วนได้เสียในนิติบุคคลหรือองค์กรที่ดำเนิน ธุรกิจหรือดำเนินกิจการด้านปิโตรเลียม และไ่ม่ประกอบอาชีพหรือวิชาชีพอื่นใดที่มีส่วนได้เสียหรือมีผลประโยชน์ขัด แย้งกับการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งกรรมการ คำถามก็คือ ทำไมกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามเฉพาะกรรมการที่มาจากผู้ทรงคุณวุฒิเท่า นั้น ซึ่งเป็นการกำหนดที่ไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง เนื่องจากว่า กรรมการปิโตรเลียมที่มาจากส่วนราชการเองล้วนเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือมีผล ประโยชน์โดยตรงในทางนโยบายและโครงการพัฒนาปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองผลัก ดันให้เกิดขึ้น ซึ่งต้องถือว่าเป็นการประกอบอาชีพหรือวิชาชีพโดยเอาตำแหน่งไปพัวพันกับส่วน ได้ส่วนเสียกับสัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองผลักดันเข้ามา โดยตรง หรือมีผลประโยชน์สอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่สองตำแหน่ง ระหว่างตำแหน่งข้าราชการที่เกี่ยวข้องกับสัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมที่ หน่วยงานตนเองผลักดันให้เกิดขึ้น กับตำแหน่งกรรมการปิโตรเลียมที่ต้องไปนั่งเพื่อสนับสนุนให้สัมปทานสำรวจและ ผลิตปิโตรเลียมที่หน่วยงานตนเองชงเรื่องเข้ามาเพื่อให้ผ่านความเห็นชอบ ดำเนินโครงการให้ได้ ดัง นั้นแล้ว รูปแบบของคณะกรรมการปิโตรเลียมควรเป็นอิสระจากการกำกับควบคุมจากรัฐพอสมควร เพื่อป้องกันผลประโยชน์ทับซ้อนในทางนโยบายที่จะเกิดขึ้นได้ บทลงโทษ ๑. ในกรณีพื้นที่สัมปทานสำรวจและผลิตปิโตรเลียมบนบกที่นามูล-ดูนสาด ซึ่งเป็นเขตรอยต่อของ อ.ท่าคันโท จ.กาฬสินธุ์ กับ อ.กระนวน จ.ขอนแก่น ที่ประชาชนในนามกลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมบ้านนามูล-ดูนสาดต่อต้านการขนอุปกรณ์และเครื่องจักรสำหรับหลุมขุดเจาะสำรวจของบริษัท อพิโก้ (โคราช) จำกัด ที่เป็นผู้ได้รับสัมปทาน เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ๒๕๕๘ สด ๆ ร้อน ๆ ที่ผ่านมา เนื่องจากว่าไม่ปฏิบัติตามรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ EIA ที่ ระบุว่าบริษัทหรือรวมทั้งส่วนราชการต้องแจ้งการขนเครื่องจักรและอุปกรณ์ให้ ประชาชนในพื้้นที่ทราบก่อนล่วงหน้าเป็นเวลาไม่น้อยกว่า ๑๕ วัน แต่กลับขนมาโดยไม่แจ้ง ตามมาตรา ๑๒[2] ของกฎหมายปิโตรเลียมระบุว่า ในกรณีที่ผู้รับสัมปทานฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสัมปทานและการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามนั้นก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประชาชน หรือทำให้รัฐต้องกระทำการเพื่อบำบัดปัดป้องความเสียหาย ผู้รับสัมปทานต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อความเสียหายและค่าใช้จ่ายในการบำบัดปัดป้องความเสียหายดังกล่าวตามจำนวนที่รัฐมนตรีกำหนด ซึ่งมีปัญหาให้ต้องตีความว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสัมปทานของกฎหมายปิโตรเลียมครอบคลุมหรือคุ้มครองถึงการไม่ปฏิบัติตาม EIA ของกฎหมายสิ่งแวดล้อมหรือไม่ อย่างไร หรือการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม EIA ของกฎหมายสิ่งแวดล้อมถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามสัมปทานที่ออกโดยกฎหมายปิโตรเลียมหรือไม่ อย่างไร ๒. มาตรา ๗๔[3] ระบุว่าการประกอบกิจการปิโตรเลียมในทะเล ผู้รับสัมปทานต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบกระเทือนต่อการอนุรักษ์ทรัพยากรมีชีวิตในทะเล และต่อกิจกรรมอื่น เช่น การเดินเรือ การวิจัยทางวิทยาศาสตร์ เป็นต้น แต่บทลงโทษในมาตรา ๑๐๗[4] ปรับเพียงไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท ซึ่งเป็นการระวางโทษที่ต่ำมากเมื่อเทียบกับผลกระทบที่ผู้รับสัมปทานทำให้เกิดขึ้น ๓. เช่นเดียวกับข้อ ๒. ที่กำหนดโทษอ่อนมากไม่สอดคล้องกับความเสียหายที่ผู้รับสัมปทานก่อขึ้น ในมาตรา ๗๕[5] กรณีที่ผู้รับสัมปทานไม่บำบัดปัดป้องความโสโครกจากน้ำมันและโคลนหรือสิ่งอื่นใดจากการประกอบกิจการปิโตรเลียม โดนปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาทตามมาตรา ๑๐๘[6] เท่านั้น
