พรบ. ฉบับใหม่ : รักษา? หรือ แปลงป่าให้เป็นทุน?

หากเราต้องการทราบว่าป่าไม้ในประเทศไทยมีสภาพเช่นไร ในยุคข้อมูลข่าวสารเช่นนี้ภาพถ่ายทางดาวเทียมคงหาดูได้ไม่ยาก เมื่อพิจารณาจากกรีนแมพ (Green Map) หรือแผนที่แสดงทรัพยากรป่าไม้ ในปัจจุบันพบว่า พื้นที่ป่าในประเทศไทยเหลือน้อยลงอย่างน่าใจหาย ชัดเจนยิ่งขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศในแถบภูมิภาคเดียวกันอย่างลาว พม่า หรือกัมพูชา ที่มีปริมาณสีเขียวยังหนาแน่นอยู่ แต่สีเขียวในแผนที่ส่วนของประเทศไทยมีปริมาณน้อยมาก กระจายตัวอยู่เป็นหย่อมๆ อย่างเห็นได้ชัด นั่นแสดงหเห็นถึงทรัพยากรป่าไม้ในประเทศไทยมีปริมาณลดน้อยถอยลงอย่างน่าใจหาย

และที่สำคัญพื้นที่สีเขียวที่ว่า มีอยู่ในฉพาะเขตพื้นที่อุทยานแห่งชาติ และเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าแทบทั้งหมด เนื่องจากพื้นที่นอกเขตอุทยานถูกแปรสภาพเป็นพื้นที่เกษตรกรรม อุตสาหกรรม การท่องเที่ยวและพื้นที่อื่นๆ ไปหมดแล้ว ดังนั้นผืนป่าอุทยานแห่งชาติ หรือ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่าที่มีอยู่ จึงเป็นป่าผืนเดียวกับที่คนไทยทั้งประเทศมีและใช้ประโยชน์ร่วมกัน

เมื่อร่างพรบ.ฉบับใหม่ คือ “ร่าง พรบ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ....... และ ร่างพรบ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า พ.ศ......” ทั้ง 2 ฉบับ ออกมาสู่สาธารณชน นักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อม เอ็นจีโอ และหน่วยงานที่มีส่วนได้เสียต่อร่างพรบ. ฉบับดังกล่าว ก็ออกมาแสดงความคิดเห็นอย่างต่อเนื่อง เพราะเป็นเรื่องที่จะส่งผลกระทบต่อคนทั้งประเทศด้วย ขณะนี้อยู่ในกระบวนการขั้นสุดท้ายแล้ว ก่อนจะมีการนำเสนอเข้าสู่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม เพื่อพิจารณาและนำเข้าสู่คณะรัฐมนตรีในช่วงปลายเดือนกันยายน พ.ศ. 2551 หากผ่านความเห็นชอบก็จะถูกนำมาบังคับใช้แทนฉบับเดิม คือ พรบ.อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และพร.สงวนและคุ้มครอง สัตว์ป่า พ.ศ. 2535 ต่อไป

ความคิดเห็นต่อร่างพรบ.ฉบับดังกล่าวหลักๆ มีอยู่ 2 กระแส คือ ฝ่ายทุน ที่ต้องการมีรายได้จากผืนป่า เปิดป่าให้เป็นแหล่งพักผ่อนหย่อนใจ มีรายได้จากนักท่องเที่ยวเข้าประเทศเพิ่มขึ้น ในขณะที่อีกฝ่ายกลับมองว่า เราได้น้ำ อากาศบริสุทธิ์จากป่าไม้ แล้วทำอย่างไรถึงจะอนุรักษ์ผืนป่าที่เหลืออยู่เพียงน้อยนิดไว้ให้ลูกหลานในอนาคตได้

เมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2551 ที่ผ่านมา มูลนิธิสืบนาคะเสถียรได้จัดงานสัมมนา ต่อร่างพรบ.ทั้ง 2 ฉบับ ในหัวข้อที่ว่า “รักษา หรือ แปลงป่าให้เป็นทุน” โดยระดมความคิดเห็น จากเอ็นจีโอ นักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อม โดยมีนักกฎหมายจากกองนิติกรกรมอุทยานแห่งชาติ เป็นผู้ร่วมงานสัมมนาในครั้งนี้ด้วย

ประเด็นหลักๆ ใน ร่างพรบ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ....... และร่างพรบ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า พ.ศ...... ที่นักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อมมีความกังวล คือ 1) เจตนารมณ์ของกฎหมายใหม่ มีไว้เพื่อคุ้มครองรักษาสัตว์ป่า ทรัพยากรธรรมชาติ ตามหลักเจตนารมณ์เดิม หรือไม่ 2) ปัญหาจากการแก้ไขกฎหมาย ไปสู่การเปิดพื้นที่ป่าเพื่อการท่องเที่ยวอย่างครบวงจรเต็มรูปแบบ และการเปิดช่องทางการค้าขายสัตว์ป่าได้ทุกประเภท และสามารถดำเนินการได้โดยไม่ผิดหลักกฎหมาย

ร่างพรบ. อุทยานแห่งชาติ พ.ศ. ..... และร่างพรบ. ส่งเสริมการอนุรักษ์สัตว์ป่า พ.ศ. ..... ได้มีการแบ่งเขตการใช้ประโยชน์ที่ดินเป็นเขตหวงห้าม เขตบริการ และเขตผ่อนปรน กรณีในเขตอุทยานแห่งชาติ หรือ แบ่งเป็น เขตหวงห้าม เขตศึกษาธรรมชาติ และ เขตผ่อนปรน ในเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า

- เขตผ่อนปรน (ม. 39) สามารถใช้ประโยชน์ได้เท่าที่จำเป็น ศึกษาวิจัยทางวิชาการ ท่องเที่ยวศึกษาธรรมชาติ ถ่ายทำภาพยนตร์ วีดีทัศน์ สารคดี - เขตบริการ (ม.38 (1) ) สำรวจ ศึกษาวิจัย หรือทดลองทางวิชาการ (ม.38 (2) ) ท่องเที่ยวศึกษาธรรมชาติ (ม.38 (3) ) การให้การบริการ เพื่อการท่องเที่ยวหรือ พักอาศัยชั่วคราวแก่นักท่องเที่ยว (ม.38 (4) ) ถ่ายทำภาพยนตร์ วีดิทัศน์ สารคดี และถ่ายภาพ - เขตหวงห้าม การสำรวจศึกษาวิจัย หรือการทดลองทางวิชาการของเจ้าหน้าที่รัฐ หรือหน่วยงานภาครัฐ (ม.37) การท่องเที่ยวศึกษาธรรมชาติที่อยู่ในความควบคุม ดูแลของเจ้าหน้าที่อุทยาน อย่างใกล้ชิด

คุณศศิน เฉลิมลาภ เลขาธิการมูลนิธิสืบนาคะเสถียร แสดงทรรศนะต่อการแบ่งเขตุอุทยานดังกล่าวว่า ขัดแย้งกับหลักการจัดการพื้นที่อุทยานในทางวิชาการทั่วไป โดยขาดการกำหนดหลักเกณฑ์ให้ชัดเจนในกฎหมาย ว่าพื้นที่ลักษณะใดต้องเป็นเขตหวงห้ามเท่านั้น พื้นที่ลักษณะใดสามารถกำหนดให้เป็นเขตบริการ หรือเขตศึกษาธรรมชาติ หรือผ่อนปรนได้ รวมทั้งเมื่อพิจารณาจากข้อกฎหมายแล้วจะพบว่า แม้จะมีการแบ่งเขตต่างๆ จริง แต่กฎหมายก็ยังให้อำนาจการตัดสินใจอยู่กับเจ้าหน้าที่ในเขตอุทยานนั้นๆ ท้ายที่สุดนักท่องเที่ยวก็จะสามารถเข้าถึงได้ทุกพื้นที่ของอุทยาน

นอกจากนี้ยังแสดงความกังวลในเขตบริการ ที่มีการอนุญาตให้เอกชนเข้าไปลงทุนสร้างสิ่งปลูกสร้างใดๆ เพื่อดำเนินกิจกรรมเกี่ยวกับการท่องเที่ยว และการบริการที่พักแรมได้เขตบริการละ 10 ไร่ คราวละไม่น้อยกว่า 5 ปี แต่ไม่เกิน 30 ปี โดยพิจารณาเปรียบเทียบผลประโยชน์ที่รัฐจะได้รับกับความเสียหายของอุทยาน ว่าเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มทุนมากเกินไป

ด้าน นายศักดิ์อนันต์ ปลาทอง จากมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ ให้ความเห็นในเรื่องเดียวกันว่า การดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวกับการท่องเที่ยว กำหนดให้เอกชนลงทุนคราวละไม่น้อยกว่า 5 ปี แต่ไม่เกิน 30 ปี นั้น ในแง่นักลงทุนต้องเป็นธุรกิจขนาดใหญ่ใช้เวลาคืนทุนหลายปี ผลประโยชน์ส่วนใหญ่จึงตกแก่กลุ่มนายทุนมากกว่า อีกทั้งมองว่า พื้นที่สำหรับทำกิจกรรมเกี่ยวกับการท่องเที่ยวระบุไว้ไม่เกินเขตบริการละ 10 ไร่ แต่ในกฎหมายไม่ได้ระบุว่า อุทยานแห่งชาติแต่ละแห่งจะมีเขตบริการกี่เขต

นอกจากนี้ยังมีความกังขาว่า ใครเป็นผู้แบ่งเขตแดนดังกล่าว คณะกรรมการอุทยานแห่งชาติ หรือ คณะกรรมการที่ปรึกษาประจำอุทยานแห่งชาติ แต่ที่ตนมองว่าเป็นไปได้มากที่สุดคือ หัวหน้าอุทยานแห่งชาติ โดยผ่านการเสนอต่ออธิบดีออกเป็นประกาศ ซึ่งเป็นการเปิดโอกาสให้หัวหน้าอุทยานแห่งชาติโดยความเห็นชอบของอธิบดี อนุญาตให้เอกชนรายใหม่เข้ามาดำเนินการเชิงพาณิชย์ได้ง่ายขึ้น ไม่ได้เป็นการบรรเทาปัญหาเดิมจากการที่ชาวบ้านเข้ามายึดพื้นที่ให้บริการนักท่องเที่ยว แต่เท่ากับการเปิดพื้นที่ใหม่ ให้เอกชนรายใหม่ เข้ามาสร้างรีสอร์ท และทำกิจกรรมการท่องเที่ยวได้อย่างถูกกฎหมาย พร้อมให้ข้อเสนอแนะว่า อุทยานไม่จำเป็นต้องส่งเสริมการมีที่พักที่ทันสมัย สะดวกสบาย หากมีความจำเป็นควรให้มีอยู่รอบนอกอุทยานจะสามารถสร้างงานสร้างรายได้ให้กับชุมชน ที่อยู่รอบนอกอุทยานมากกว่า ทั้งนี้รัฐไม่ควรมองแต่ผลประโยชน์ที่กรมอุทยานแห่งชาติ หรือ อุทยานแห่งชาตินั้นๆ จะได้รับ เป็นค่าตอบแทนเพียงอย่างเดียว หากการที่ผลประโยชน์จากการเช่าที่พัก ร้านค้าอาหาร และกิจการการท่องเที่ยวตกอยู่กับชาวบ้านรอบนอกอุทยานแห่งชาติก็นับว่าเป็นผลประโยชน์แก่ประเทศชาติเช่นเดียวกัน ไม่เช่นนั้นก็ไม่ต่างอะไรกับการเปิดโอกาสให้ภาคเอกชนเข้ามาลงทุนแข่งขันกับชาวบ้าน

หากพิจารณาผลในระยะยาว จะพบว่า อุทยานแห่งชาติจะไม่สามารถควบคุมปริมาณนักท่องเที่ยว และการใช้ประโยชน์จากนักท่องเที่ยวได้ เนื่องจากเอกชนจะดำเนินกิจการโดยหวังผลกำไรเป็นที่ตั้งอยู่แล้ว

ส่วนในเรื่องอื่นๆ เช่นการจัดสรรผลประโยชน์ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็ไม่ได้มีความชัดเจนแต่ประการใด

คุณสุกรานต์ โรจนไพรวงศ์ นักวิชาการด้านสิ่งแวดล้อมกล่าวว่า การปรับเปลี่ยนกฎหมายตามยุคสมัยที่เปลี่ยนแปลงเป็นสิ่งจำเป็น หากการเปลี่นแปลงนั้นนำไปสู่ด้านที่ดีขึ้น โดยหลักใหญ่ใจความต้องเน้นในเรื่องการอนุรักษ์ และคำนึงถึงหลักความสมดุล หากมีความต้องการใช้ประโยชน์ในเชิงเศรษฐกิจจากป่า ว่าใช้ทรัพยากรได้เท่าที่ศักยภาพของผืนป่าจะพื้นฟูทดแทนได้ในระยะเวลาที่เหมาะสม แต่จากการพิจารณาร่างทั้งสองฉบับพบว่า กฎระเบียบข้อห้ามต่างๆ มีน้อยเกินไป โดยเนื้อหากฎหมายไม่ได้ถูกเขียนไว้เพื่อการอนุรักษ์แต่อย่างใด

แม้จะมีบางมาตราที่ได้ระบุข้อห้ามเอาไว้ แต่มาตราต่อมาก็จะมีการข้อความระบุการยกเลิกข้อห้ามนั้นๆ เช่นอะไรที่ห้ามเอาไว้เมื่อถึงภาวะฉุกเฉินก็สามารถทำได้ หรือเพื่อความปลอดภัยของนักท่องเที่ยวกสามารถทำได้ เป็นไปในลักษณะถ้าคุณสร้างความเสียหาย คุณมีเงินคุณก็สามารถจ่ายได้ ตามหลักการใครก่อมลพิษเป็นผู้จ่าย นักวิชาการมองว่าร่างดังกล่าว ถูกเขียนขึ้นเพื่อระบุวาเราสามารถทำอะไรได้บ้างในอุทยานนั้นๆ มากกว่า

อีกทั้งการให้อำนาจกับเจ้าหน้าที่อุทยานมากเกินไปก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่มีความกังวลใจ เช่นการที่กฎหมายระบุไว้อย่างชัดเจนว่า นักท่องเที่ยวทำอะไรได้บ้างในที่ที่มีเจ้าหน้าที่อยู่ ขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในการจัดการ แสดงว่าเจ้าหน้าที่ก็สามารถกระทำการใดๆ เองได้ทั้งหมด

ด้าน นายมนู ทองศรี ผู้อำนวยการกองนิติกร กรมอุทยานแห่งชาติสัตว์ป่าและพันธุ์พืช ฝ่ายนำเสนอร่างพรบ. ทั้ง 2 ฉบับ ได้แย้งว่า ข้อมูลร่างพรบ. ที่นำมาใช้ในการสัมมนาในวันนี้ยังเป็นฉบับเก่า เนื่องจากทางคณะผู้ร่างได้มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขไปแล้วในบางส่วน เช่นพื้นที่สำหรับทำกิจกรรมเกี่ยวกับการท่องเที่ยวระบุไว้ไม่เกินเขตบริการละ 10 ไร่ ให้มีการดำเนินกิจกรรมที่เกี่ยวกับการท่องเที่ยว กำหนดให้เอกชนลงทุนคราวละไม่น้อยกว่า 5 ปี แต่ไม่เกิน 30 ปี แต่ร่างฉบับปรับปรุงแก้ไขข้อความดังกล่าวยังมิได้นำมาเผยแพร่ ทั้งนี้การร่างพรบ. ไม่ได้กำหนดขึ้นมาอย่างหลักลอย แต่อยู่ภายใต้ 3 หลักการ คือสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ รับกับโครงสร้างเศรษฐกิจ และลดละเลิก ขั้นตอนต่างๆ ให้ง่ายต่อการปฏิบัติการ

นอกจากนี้ยังระบุว่า พรบ.ฉบับดังกล่าวเป็นการลดปัญหาการประกาศพื้นที่ทับซ้อนกับชาวบ้าน บริเวณโดยรอบอุทยานให้มีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรอีกด้วย

อย่างไรก็ตามผู้อำนวยการกองนิติกรก็ประกาศว่าพร้อมเปิดรับฟังทุกข้อเสนอแนะเพื่อเป็นแนวทางในการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว โดยฝากให้ทั้งนักวิชาการ และเอ็นจีโอ รวบรวมข้อทักท้วง ความคิดเห็นและข้อเสนอแนะต่างๆ ส่งมาที่กรม เพื่อเป็นอีกหนึ่งแนวทาง ก่อนจะนำเสนอเข้าสู่กระทรวงต่อไป

โดยทางมูลนิธิสืบสาคะเสถียรเสนอตัวที่จะเป็นผู้คอยติดตามสถานการณ์ และความเคลื่อนไหวใน พรบ. ฉบับนี้กับกรมอุทยานแห่งชาติ อย่างใกล้ชิด

ทีมงาน ThaiNGO
มูลนิธิกองทุนไทย
webmaster@thaingo.org

6 สิงหาคม 2551